SZ nr 82–83/2000z 19 października 2000 r.
Jak przekształcić samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej w spółkę z o.o.?
Wojciech Balicki
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 31 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. nr 91, poz. 408 z późn. zm.); zakładem takim jest organizacyjnie wyodrębniony zespół osób i środków majątkowych, utworzony i utrzymywany w celu udzielania świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia. Publicznym zakładem opieki zdrowotnej jest natomiast – zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o zozach – zakład utworzony przez: ministra lub centralny organ administracji rządowej, przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" reprezentowane przez Zarząd PKP, wojewodę w przypadkach określonych w ustawie o Inspekcji Sanitarnej oraz przez jednostkę samorządu terytorialnego.
Ustawodawca w art. 35b ust. 1 tejże ustawy postanowił, że publiczne zakłady opieki zdrowotnej utworzone przez ww. organy prowadzone są w formie samodzielnego zakładu, pokrywającego z posiadanych środków i uzyskiwanych przychodów koszty działalności i zobowiązań. W ustawie o zakładach opieki zdrowotnej brak jednak dokładnej definicji samodzielnego zakładu.
Samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej ma charakter zbliżony do przedsiębiorstwa komunalnego, ponieważ posiada osobowość prawną, samodzielność działania, a źródłem jego utrzymania są wpływy z odpłatnych świadczeń. Jednakże statusu samodzielnego zakładu nie regulują przepisy o przedsiębiorstwach komunalnych, ale odrębne reguły zawarte w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej.
Można przyjąć, że np. szpital powiatowy, prowadzony w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jest samorządową jednostką organizacyjną, prowadzącą działalność gospodarczą, która polega w szczególności na udzielaniu świadczeń zdrowotnych, funkcjonującą jako organizacja non-profit.
Trudności z likwidacją
Zgodnie z art. 43 ust. 2 ustawy o zozach projekt zarządzenia (w przypadku organów administracji rządowej) lub uchwały (w przypadku organów samorządu terytorialnego) o likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej powinien być przedstawiony do zaopiniowania wojewodzie oraz radom gmin i radzie powiatu, których ludności likwidowany zakład udziela świadczeń oraz sejmikowi województwa, jeżeli zasięg działania zakładu obejmuje województwo lub znaczną jego część. Z prawnego punktu widzenia opinia ta nie ma charakteru wiążącego, choć faktycznie organ decydujący o likwidacji zakładu może się z nią liczyć. Opinie rad gmin i powiatu powinny być wyrażone w postaci uchwały organu uchwałodawczego.
Problemem byłoby nieuzyskanie takich opinii w ogóle. Ustawodawca mówi bowiem, że jest to bezwzględny wymóg do spełnienia, w innym przypadku wojewoda w ramach nadzoru nad samorządem terytorialnym może uchylić uchwałę o likwidacji z powodów formalnych.
Przepisy ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie wskazują terminu, w jakim te organy powinny przedstawić swoją opinię. Nie został także określony sposób, w jaki można zmusić samorząd do wydania niezbędnej opinii. Zdaniem M. Dercza" można tego dokonać drogą sądową: orzeczenie sądu zastąpiłoby wówczas opinię samorządu. Jeśli zaś wojewoda uchyliłby uchwałę w sytuacji, o której mowa, to sprawa może też być rozpatrywana w NSA." (Maciej Dercz "Procedury likwidacyjne SPOZ" "SZ" nr 89-90/1999 str. 8.)
Zarówno niepodejmowanie przez rady samorządów terytorialnych stosownych uchwał, jak i zmuszenie ich do tego w drodze sądowej – przedłuża rozstrzygnięcie sprawy.
Przepis art. 43 ust. 2 ustawy o zozach nie wskazuje ponadto, na kim spoczywa obowiązek przygotowania projektu omawianej uchwały. W przypadku powiatu, zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym, przygotowywanie uchwał rady jest zadaniem zarządu powiatu. Tak więc na nim spoczywa obowiązek uzyskania niezbędnych opinii rad gmin.
Ponadto omawiany przepis wymaga opinii sejmiku województwa,
jeśli zasięg działania likwidowanego zakładu obejmuje województwo lub jego znaczną część. Nie jest więc jasne, czy zasięg działania obejmujący dwa powiaty stanowi dla sejmiku delegację do wyrażenia swej opinii w tej materii. Możliwe, że jeden powiat to już znaczna część województwa. Nie wiadomo, czy przy interpretacji tego nieostrego sformułowania (lub jego znaczną część) należy brać pod uwagę obszar powiatu czy liczbę mieszkańców, a intencje ustawodawcy zaciemnia dodatkowo fakt, że każdy ubezpieczony ma prawo wyboru szpitala bez względu na miejsce zamieszkania (por. art. 31c ust. 2 ustawy z 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym: "Ubezpieczony ma prawo do wyboru szpitala spośród szpitali tego samego poziomu referencyjnego, które zawarły umowę z kasą chorych".), w związku z tym w danym szpitalu mogą się leczyć pacjenci z całego województwa.
Należałoby zatem przeprowadzić analizę, ilu pacjentów z innych powiatów leczy się w likwidowanym szpitalu oraz określić ich procentowy udział w liczbie wszystkich pacjentów, co pozwoli na stwierdzenie, czy zasięg zakładu obejmuje województwo lub jego znaczną część.
Uchwała o likwidacji zakładu musi również określać termin zakończenia działalności zakładu. Przepisy ustawy o zakładach opieki zdrowotnej wymagają, by termin ten nie był krótszy niż 3 miesiące, licząc od dnia wydania uchwały. Po upływie tego terminu uchwała o likwidacji stanowi podstawę do skreślenia zakładu z rejestru zakładów opieki zdrowotnej. Dniem skreślenia jest dzień zakończenia działalności zakładu.
Zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, kierownik obowiązany jest zgłosić wojewodzie zamiar zaprzestania działalności z jednoczesnym wskazaniem terminu wykreślenia zakładu z rejestru.
Ustawa nie wspomina natomiast o rejestrze samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej prowadzonym przez Ministerstwo Sprawiedliwości, nie podlega jednak wątpliwości, że zlikwidowany zakład powinien być wykreślony również z tego rejestru.
Uchwała o likwidacji powinna także zdecydować o przeznaczeniu majątku likwidowanego zakładu pozostałego po zaspokojeniu wierzytelności. Decydując o przeznaczeniu, należy się kierować zasadą gospodarności, tak jak to uczynili np. radni Olsztyna, którzy postanowili, iż "przejęty majątek oraz środki trwałe udostępnione będą w formie najmu, w pierwszej kolejności podmiotom niepublicznym świadczącym usługi zdrowotne z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej" (fragment uchwały Rady Miejskiej w Olsztynie z 13 października 1999 r. w sprawie likwidacji spzoz pod nazwą Zakład Ambulatoryjnej Opieki Zdrowotnej w Olsztynie).
Największym problemem związanym z likwidacją zakładu opieki zdrowotnej jest obowiązek zapewnienia, iż likwidacja nie spowoduje przerw w udzielaniu określonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych.
Przekształcenie spzoz w spółkę z o.o.
Uniknięcie trudności związanych z likwidacją, a także "otwarcie" możliwości prywatyzacji szpitali, umożliwia przekształcenie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w zakład prowadzony w formie jednoosobowej spółki powiatu z ograniczoną odpowiedzialnością.
Zgodnie z art. 9 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. nr 9, poz. 43 z późn. zm.), "Jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, a także mogą przystępować do takich spółek". Pod pojęciem jednostki samorządu terytorialnego ustawodawca rozumie gminę, powiat oraz samorząd województwa. Zgodnie zaś z art. 12 pkt 8 g ustawy o samorządzie powiatowym, tworzenie i przystępowanie do spółek, ich rozwiązywanie i występowanie z nich oraz określenie zasad wnoszenia wkładów oraz obejmowanie, nabywanie i zbywanie udziałów i akcji – należy do wyłącznej właściwości rady powiatu.
Rozstrzygnięta została także kwestia, czy spółka z ograniczoną odpowiedzialnością może utworzyć zakład opieki zdrowotnej. Sąd Najwyższy w jednej ze swych uchwał wyraźnie stwierdził, że "Świadczenia zdrowotne wymienione w art. 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej mogą być udzielane także przez spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością". (Uchwała Sądu Najwyższego-Izba Cywilna z 22 września 1995 r. III CZP 115/95; OSP 1996/ 1 poz. 6)
Z uchwały tej wynika, że "przepis art. 2 ustawy wymienia jednostki organizacyjne, które są zakładami opieki zdrowotnej, wśród tych jednostek brak np. spółek prawa handlowego. Jednakże w przepisie tym wymieniono jednostki organizacyjne jako zakłady opieki zdrowotnej tylko przykładowo, a nie enumeratywnie, za czym przemawia zwrot w szczególności." Wprawdzie w wyniku nowelizacji art. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie istnieje już ww. zwrot, jednakże w pkt. 8 ust. 1 art. 2 czytamy, iż "Zakładem opieki zdrowotnej jest inny zakład, spełniający warunki określone w ustawie". Taki zapis również nie przesądza o enumeratywnym wyliczeniu jednostek organizacyjnych, które są zakładem opieki zdrowotnej. "Zatem przepisy art. 1 i 2 ustawy nie wyłączają możliwości utworzenia zakładu opieki zdrowotnej w innej formie (postaci), np. spółki" – czytamy w uchwale Sądu Najwyższego.
W związku z powyższym nic nie stoi na przeszkodzie – z prawnego punktu widzenia – by radni podjęli uchwałę o likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w celu zawiązania jednoosobowej spółki powiatu z ograniczoną odpowiedzialnością.
Wiele samorządów zlikwidowało już np. część zakładów budżetowych w celu zawiązania jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Przykładem może być uchwała sejmiku województwa małopolskiego z września 1999 r. w sprawie likwidacji Zakładów Naprawczych Sprzętu Medycznego w Krakowie, będących zakładem budżetowym, w celu zawiązania jednoosobowej spółki województwa małopolskiego pod firmą (nazwą) Zakłady Techniki Medycznej spółka z o.o.
Takie samo rozwiązanie można zastosować też w przypadku szpitala powiatowego. Jak to zrobić?
1. Podjęcie uchwały.
Rada powiatu podejmuje uchwałę w sprawie likwidacji zespołu opieki zdrowotnej, prowadzonego w formie samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej, celem zawiązania jednoosobowej spółki powiatu pod firmą Zespół Opieki Zdrowotnej spółka z o.o.
2. Co powinna zawierać uchwała?
- Postanowienie, że pozostałe po likwidacji mienie wnosi się do kapitału zakładowego spółki z ograniczoną odpowiedzialnością.
- Określać, jakie zapisy powinny się znaleźć w akcie założycielskim spółki z o.o., np. kto jest jedynym wspólnikiem, jaki jest czas trwania spółki, obszar jej działania, wskazanie siedziby. Akt założycielski określa także zgromadzenie wspólników (jest nim zarząd powiatu), skład i kadencyjność rady nadzorczej oraz skład zarządu spółki.
- Ustalenie przedmiotu działalności zakładu spółki.
- Ważnym elementem uchwały jest zapewnienie, że przekształcenie nie spowoduje przerw w udzielaniu rodzajowo określonych świadczeń zdrowotnych. To pozwoli "ominąć" jeden z największych problemów związanych z likwidacją.
3. Procedura likwidacyjna i przekształceniowa.
- Powołanie przez Zarząd Powiatu likwidatora samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Jego zadaniem będzie otwarcie procesu likwidacyjnego, inwentaryzacja, ustalenie praw do mienia likwidowanego zakładu, sporządzenie bilansu zamknięcia/likwidacji. Niezbędna jest wycena składników majątkowych przewidzianych do wniesienia aportem do spółki.
- Sporządzenie aktu założycielskiego w formie aktu notarialnego.
- Wybór władz spółki przez zarząd powiatu.
- Rejestracja spółki w sądzie rejestrowym.
- Rejestracja w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych, Urzędzie Statystycznym, Urzędzie Skarbowym.
- Otwarcie rachunku bankowego.
- Rejestracja zakładu opieki zdrowotnej.
Dlaczego musimy zarejestrować zakład opieki zdrowotnej oraz zgłosić wojewodzie likwidację samodzielnego publicznego zozu? Przed przekształceniem organem założycielskim spzozu była – w omawianym przypadku – rada powiatu. Po przekształceniu, organem założycielskim staje się jednoosobowa spółka powiatu.
Oczywiście, przedstawiona powyżej procedura likwidacyjna i przekształceniowa jest omówiona bardzo ogólnie. Celem niniejszego artykułu jest bowiem wskazanie, że samorządy mogą – w granicach obowiązującego prawa – przekształcać publiczne zakłady opieki zdrowotnej, czyli prowadzić je w innej formie prawnej.
Podobnie jak w przypadku tworzenie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, potrzebny jest do tego tzw. lider. Może nim być samorząd powiatowy, który dokona pierwszego przekształcenia. Potrzebne będzie jednak wsparcie prawników, jak również wsparcie finansowe tego typu przekształceń. Nie powinno brakować instytucji finansowych zainteresowanych wsparciem takiego przedsięwzięcia, ponieważ rozwiązanie takie pozwoli w następnym etapie przystąpić do prywatyzacji poprzez zbycie udziałów w nowo utworzonej spółce. O zbyciu udziałów w takiej spółce z ograniczoną odpowiedzialnością również decyduje rada powiatu – zgodnie z art. 12 pkt 8 g ustawy o samorządzie powiatowym jest to bowiem wyłączna właściwość rady powiatu.
Proces prywatyzacji istniejących szpitali powiatowych – moim zdaniem – wpłynie pozytywnie nie tylko na jakość zarządzania, ale przyczyni się też do doposażenia szpitali w niezbędny sprzęt oraz aparaturę medyczną. Być może – jak twierdzi K.Tymowska – głównym powodem prywatyzacji wielu publicznych zakładów opieki zdrowotnej będzie poszukiwanie kapitału niezbędnego do sfinansowania wdrożenia medycznych innowacji. ("Sektor prywatny w systemie opieki zdrowotnej", Warszawa, luty 1999, s. 25)
Uważam jednak, że zbywanie udziałów, a więc prywatyzacja, powinno się odbywać stopniowo. Tak, by samorząd powiatowy miał decydujący głos, jeszcze przez najbliższe 2-3 lata. Pozwoliłoby to zahamować falę głosów przeciwnych, które zapewne wówczas się pojawią. Należałoby się także zastanowić nad ustawowym obowiązkiem przekształcenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej w jednoosobowe spółki powiatu z ograniczoną odpowiedzialnością. Pozwoliłoby to uruchomić środki finansowe z budżetu państwa na wdrożenie przekształceń.
Jedno jest pewne: samorząd powiatowy jest organem założycielskim szpitala powiatowego i może go prowadzić w formie jednoosobowej spółki powiatu z ograniczoną odpowiedzialnością. Problem w tym, by zachęcić powiaty do tego typu przekształceń. Liczę na to, że niniejszy artykuł zapoczątkuje dyskusję na ten temat. Jest to bowiem pierwszy, a zarazem niezbędny krok zmierzający do rozpoczęcia prywatyzacji publicznego lecznictwa zamkniętego.