Budżet 1999, czyli stan wyższej konieczności

Mariola Pietraszek

Nie odbyła się dotąd sejmowa debata nad sprawozdaniem rządu z pierwszego roku funkcjonowania ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, ale dyskutowany publicznie od ponad miesiąca raport NIK z wykonania przez Ministerswo Zdrowia budżetu państwa w pierwszym roku reformy oraz stanowisko w tej sprawie minister zdrowia – wskazują wymownie na ewidentne błędy i niedopatrzenia legislacyjne w procesie planowania i wdrażania systemu kas chorych.

Od kilku już lat kontrolerzy NIK zarzucają ministerstwu niewłaściwe dysponowanie budżetem, w tym m.in. nieskuteczny nadzór właścicielski i złe działanie służb legislacyjnych. Ale wykonanie części 35 budżetu państwa za 1999 r. otrzymało szczególnie złą ocenę, przy czym – paradoksalnie – najmniejszą winę ponosi za to obecne kierownictwo resortu.

W ub.r. dochody ministerstwa wyniosły 41 255 tys. zł i były wyższe od zaplanowanych w ustawie budżetowej o 357,4 proc.

- Tak znaczne przekroczenie wpływów, komentują kontrolerzy NIK, wynika z niedostatecznego oszacowania źródeł dochodów podczas ich planowania.

Ustawa budżetowa przewidziała wydatki w części 35 na poziomie 4 780,272 tys. zł; resort zrealizował je w 99,3 proc.

W raporcie pokontrolnym NIK przedstawiła wiele nieprawidłowości w gospodarowaniu środkami z budżetu państwa przez ministerstwo. Zdaniem NIK, MZ nielegalnie wydało 239 mln zł na tzw. centralne zakupy leków i leczniczych środków technicznych.

- Były one przekazywane nieodpłatnie samodzielnym publicznym zozom, mimo braku podstawy prawnej do takiej dystrybucji – stwierdził przedstawiciel NIK na posiedzeniu sejmowej Komisji Zdrowia. – Minister zdrowia nie podjął też żadnych inicjatyw umożliwiających nowelizację przepisów prawa regulujących tę sferę działalności. W poprzednich latach NIK wielokrotnie krytykował wprowadzony w 1992 r. przez MZiOS system tzw. scentralizowanych zakupów sprzętu i aparatury medycznej. W 1999 r. proceder ten oznaczał w istocie łamanie prawa – z części 35 budżetu państwa ponoszone były bowiem wydatki na zakupy, dla jednostek, których organem założycielskim nie było ministerstwo.

NIK uznała również, iż minister zdrowia nie wywiązuje się z obowiązków terminowego wydawania aktów wykonawczych do ustaw i nie inicjuje rozwiązań dostosowujących stan prawny do potrzeb wynikających z reformy ochrony zdrowia. Minister zalegał z wydaniem 60 rozporządzeń, w tym m.in. 16 do ustawy o zozach. Skutki tych zaniedbań miały wpływ także na realizację budżetu w 1999 r. – np. rezultatem opóźnienia w wydaniu rozporządzenia regulującego zasady i tryb finansowania świadczeń zdrowotnych, udzielanych bezpłatnie przez publiczne zozy, było niewykorzystanie 12 mln zł przewidzianych na ten cel w 1999 r.

Za działanie niecelowe uznała NIK przedłużenie – na wniosek ministra zdrowia – terminu zamknięcia pożyczki Banku Światowego (na tzw. Projekt Rozwoju Służby Zdrowia do 31 grudnia 2000 r. W 1999 r. z pożyczki tej wykorzystano jedynie 1,5 mln dolarów, tymczasem odsetki i opłata za gotowość do udzielenia kredytu wyniosły 2,8 mln dolarów. Na koniec ub.r. nie wykorzystanych pozostało 43,4 mln dolarów (łączne opłaty z tytułu odsetek i opłaty za gotowość do udzielenia kredytu wyniosły już od 1993 r. 12,1 mln dolarów).

- Już w grudniu 1997 r., krytykując wykorzystanie pożyczki, wskazywaliśmy na potrzebę określenia ostatecznego terminu zakończenia projektu oraz przewidywanych wydatków związanych z jego realizacją – przypomniał przedstawiciel NIK.

NIK zarzuca też Ministerstwu Zdrowia uszczuplenie wpływów do budżetu państwa w wysokości 41,8 mln zł, m.in. poprzez pozostawienie na rachunku pomocniczym Biura Pełnomocnika Rządu ds. Wprowadzenia Powszechnego Ubezpieczenia Zdrowotnego 24,9 mln zł oraz 13,4 mln zł na rachunku środka specjalnego Zakładu Zamówień Publicznych przy Ministerstwie Zdrowia. W opinii NIK było to działanie nielegalne i nierzetelne, a minister finansów informował wcześniej ministra zdrowia, iż nie ma podstaw prawnych umożliwiających wykorzystanie tych środków w następnym roku budżetowym.

Minister zdrowia, zdaniem NIK, rozdysponował też 95,2 mln zł rezerwy na dofinansowanie inwestycji realizowanych przed 1998 r. przez wojewodów i niektóre ministerstwa, nie określając zasad i trybu jej podziału. Zdaniem kontrolerów, nieudokumentowanie postępowania przy podziale środków publicznych, bez wniosków potencjalnych beneficjentów i sprecyzowania kryteriów podziału pieniędzy, stwarza ryzyko korupcji.

Na negatywną ocenę realizacji część 35 budżetu państwa wpłynął także, w opinii Izby, nieefektywny nadzór nad wykorzystaniem środków z rezerw celowych, przekazanych jednostkom podległym ministerstwu lub innym organom założycielskim, co doprowadziło do nierozliczenia w obowiązujących terminach sprawozdawczych kwoty 169,1 mln zł oraz części nie wykorzystanych środków – w wysokości 161,6 mln zł – z rezerwy z 1998 r. na wdrożenie reform systemowych w sferze ochrony zdrowia. Ministerstwo nie wyegzekwowało także rozliczenia 11 inwestycji zakończonych w 1999 r. oraz zwrotu 1,7 mln zł nie wykorzystanych na ten cel środków. Nielegalnie wydało też 49,3 mln zł na świadczenia zdrowotne w zakładach prowadzonych przez Kościół. Z naruszeniem prawa resort przekazał ponadto 11,7 mln zł na zakup sprzętu i aparatury medycznej jednostkom, dla których minister zdrowia nie jest organem założycielskim.

Skutkiem nieprawidłowości ujawnionych w wyniku kontroli było uszczuplenie wpływów do budżetu państwa w wysokości 41,8 mln zł oraz wydatkowania, z naruszeniem przepisów prawa, łącznie 404,8 mln zł. – czytamy w raporcie NIK.

Informacje i oceny NIK uznała za nierzetelne minister zdrowia Franciszka Cegielska.

- Wiele zarzutów, stanowisk i ocen nie znajduje potwierdzenia w faktach. W wielu przypadkach formułowane wnioski i użyte określenia są przejaskrawione, jak również w dużym stopniu mijają się z prawdą (...). Z częścią uwag i zarzutów jestem skłonna się zgodzić. Istniały jednak ważne powody i przyczyny obiektywne, które stanowiły podstawę podejmowanych decyzji – stwierdza minister Cegielska w swoim stanowisku skierowanym do prezesa NIK.

Przypomnijmy: projekt budżetu na 1999 r. był opracowywany w II połowie 1998 r., kiedy trwała jeszcze debata dotycząca wdrażanej reformy ochrony zdrowia i zasad funkcjonowania kas chorych, dokonywały się także wymuszone i pośpieszne przekształcania zozów w jednostki samodzielne. Nie można było przewidzieć wówczas wszystkich problemów związanych z wprowadzeniem reformy i tak skonstruować budżet, aby zapewniał legalne finansowanie realnych potrzeb zdrowotnych. Ustawa o finansach publicznych, która zastąpiła prawo budżetowe, ukazała się bez znowelizowanego rozporządzenia o klasyfikacji budżetowej, dostosowanej do nowego sposobu finansowania zadań z zakresu ochrony zdrowia, natomiast obowiązująca od 1991 r. klasyfikacja nie uwzględniała wielu nowych uregulowań prawnych związanych z wdrażaniem reform, które weszły w życie w 1999 r., m.in. rozporządzeń wykonawczych do ustaw o puz i o zozach. Na wniosek ministra zdrowia, jeszcze w 1999 r. konsultowano z zespołem reprezentującym NIK problemy związane z realizacją budżetu, a dotyczące głównie centralnych zakupów leków i leczniczych środków technicznych oraz sposobów ich realizacji. – Pomimo tego, NIK jako pierwszy z zarzutów kierowanych do mnie wymieniła właśnie sposób realizacji tych zadań jako nielegalny, nierzetelny i niecelowy – wyjaśniała sejmowej Komisji Zdrowia minister Cegielska. – Nie zgadzam się z opinią NIK, iż centralny zakup leków, koniecznych do realizacji wysokospecjalistycznych procedur medycznych, był nielegalny. Podstawą finansowania tych procedur jest ustawa o puz oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 2 listopada 1998 r., określające wykaz, zasady i tryb udzielania tych świadczeń. W tym właśnie trybie zakupiono za 85,7 mln zł drogie leki, m.in. hormon wzrostu za 10,7 mln zł, cerezymę – 14 mln zł, czynniki krzepnięcia – 25,2 mln zł, leki antyretrowirusowe – 30 mln zł oraz lecznicze środki techniczne (stenty i protezy naczyniowe) za 5,8 mln zł.

Obowiązujące regulacje prawne uniemożliwiały niekiedy ministrowi zdrowia przekazanie zozom zakupionych środków technicznych czy pieniędzy na ten cel. Po konsultacjach z NIK ministerstwo przekazywało więc np. środki finansowe jednostkom na zasadzie umowy cywilnoprawnej. Z kolei zozy przesyłały je do prowadzącego zakup – najczęściej Zakładu Zamówień Publicznych przy MZ lub któregoś ze szpitali klinicznych czy instytutów. Dopiero te placówki, na podstawie kolejnych umów cywilnoprawnych, mogły przekazywać zakupione leki zozom.

Zdaniem minister zdrowia, nieprawdą jest, że resort nie podjął inicjatyw nowelizacji przepisów prawa, regulujących sposób finansowania procedur wysokospecjalistycznych, w których budżet państwa pokrywa koszty leków i leczniczych środków technicznych. Projekt nowelizacji rozporządzenia ministra był przygotowany w marcu 1999 r., ale został zdyskwalifikowany przez rządowe centrum legislacyjne. Dopiero w projekcie nowelizacji ustawy o puz będzie więc zamieszczona odpowiednia delegacja dla ministra zdrowia, upoważniająca go do określenia trybu nabywania oraz przekazywania świadczeniodawcom leków i leczniczych środków technicznych (oprócz środków finansowych).

- Zdawałam sobie sprawę z tego, że realizacja niektórych zadań, na podstawie istniejących przepisów, nie jest możliwa – przyznała minister Cegielska. – Dotyczyło to zakupów leczniczych środków technicznych w ramach tzw. banków, które były tworem nielegalnym. Zdecydowałam się na taką formę zakupów, ponieważ nie mogłam dopuścić do tego, że zabraknie środków niezbędnych do operacji ratujących życie pacjentów. Działaliśmy w stanie wyższej konieczności, bowiem waga problemów wymuszała konieczność ich rozwiązywania. Ministerstwo Zdrowia niejednokrotnie znajdowało się w sytuacji "bez wyjścia" pod względem zgodności zapisów budżetowych i koniecznych do realizacji zadań.

W odpowiedzi na zarzut NIK, dotyczący zaległości w wydaniu 60 rozporządzeń, minister broniła się:

- Należy jednak uwzględnić, iż w 1999 r. minister zdrowia wydał 55 aktów prawnych i przygotował 8 nowelizacji ustawowych. W br. wydaliśmy kolejnych 18 aktów prawnych i 10 aktów w porozumieniu z innymi ministrami.

Na ostatnim etapie uzgodnień międzyministerialnych znajduje się 16 dalszych aktów prawnych, w tym rozporządzenie ministra zdrowia w sprawie wytwarzania, przetwarzania, przerobu, przywozu z zagranicy lub wywozu za granicę oraz obrotu środkami odurzającymi, substancjami psychotropowymi i prekursorami, które "konsumuje" np. 6 delegacji w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii. Kolejnych 15 aktów prawnych zostanie skierowanych w najbliższym czasie do uzgodnień międzyresortowych.

- Zdecydowanie nie mogę się zgodzić z zaleceniami pokontrolnymi, zobowiązującymi do zwrotu do budżetu państwa 24,9 mln zł, pozostałych na koniec 1999 r. na rachunku pomocniczym Biura Pełnomocnika Rządu – stwierdziła min. Cegielska. – Utworzenie akredytywy w tej wysokości, przeznaczonej na system informatyczny kas chorych, z oznaczeniem zasad płatności wynikających z umów zawartych z kontrahentami, należy uznać za wydatek budżetowy w całości zrealizowany w 1999 r. Środki te stanowiły jedynie zabezpieczenie realizacji zobowiązań budżetu państwa, a przyjęcie argumentacji NIK i wykonanie jej zaleceń, doprowadziłoby do zerwania kontraktów i zapłaty wysokich kar umownych.

Manipulacją nazwała minister zarzut NIK dotyczący zaniedbania obowiązku określenia zasad i trybu podziału 95,2 mln zł z rezerwy budżetowej na dofinansowanie zadań inwestycyjnych realizowanych wcześniej ze środków budżetowych. Kryteria podziału tej kwoty w roku 1999 zostały ściśle określone wspólnie z Ministerstwem Finansów.

Nie w pełni uzasadniony, zdaniem minister, jest też zarzut dotyczący nielegalnego wydania pieniędzy na świadczenia zdrowotne w zakładach prowadzonych przez zgromadzenia zakonne. Finansowanie tych zakładów od 1993 r. odbywało się na podstawie umów zawartych na czas nieokreślony i możliwych do wypowiedzenia w ciągu 6 miesięcy. W br. minister zdrowia podjęła decyzję o wypowiedzeniu tych umów z dniem 30 czerwca br. Resort próbuje jednak wypracować taki model finansowania świadczeń wykonywanych w zakładach prowadzonych przez kościelne osoby prawne, aby udało się uniknąć likwidacji tanich i niezbędnych placówek, prowadzonych przez te instytucje.

Wyjaśnienia i zastrzeżenia minister zdrowia do raportu, przedłożone kolegium NIK, po ich rozpatrzeniu w uchwale podjętej przez to gremium, zostały jednak oddalone. Sejmowa Komisja Zdrowia przegłosowała przyjęcie wykonania budżetu MZ, natomiast podkomisja Komisji Finansów Publicznych opowiedziała się przeciw.

Najpopularniejsze artykuły