SZ nr 26–33/2015z 9 kwietnia 2015 r.
Aspekty prawne szczepień ochronnych dzieci
Paulina Kutrzebka
W przypadku szczepień zalecanych, ale nieobowiązkowych, rodzice uprawnieni są do podejmowania samodzielnych decyzji o szczepieniu dziecka. Sytuacja nie jest już tak klarowna, jeśli chodzi o szczepienia uznane za obowiązkowe, czyli takie, których zakres stosowania regulują powszechnie obowiązujące przepisy.
Fot. Thinkstock
Podstawowym aktem prawnym regulującym kwestię szczepień ochronnych w Polsce jest Ustawa z 8 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2013 r., poz. 947 ze zm.). Nakłada ona na osoby przebywające na terytorium Polski obowiązek poddania się określonym szczepieniom ochronnym. Szczegółowy wykaz chorób zakaźnych, których dotyczy powyższy obowiązek zawarto w Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Ponadto na podstawie upoważnienia ustawowego, wyrażonego w art. 17 ust. 11 wspomnianej ustawy, Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu Program Szczepień Ochronnych na dany rok, w terminie do 31 października roku poprzedzającego.
Nieprecyzyjność przepisów unormowanych zarówno w ustawie, jak i we wskazanym wyżej rozporządzeniu, wzbudza wątpliwości co do odpowiedniego wieku dziecka, w którym powinno być wykonane szczepienie. Przepisy określają wyłącznie przedział wiekowy, również bez konkretnych oznaczeń szczepionki. Uszczegółowienie stanowić mają, według intencji ustawodawcy, informacje zawarte w komunikacie GIS. Wzbudza to jednak zastrzeżenia konstytucjonalistów, ponieważ forma komunikatu nie jest w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłem prawa. Za takim sposobem unormowania mogą przemawiać jedynie względy praktyczne, wynikające z elastycznego kształtu komunikatu, który co roku może być bez większych problemów uaktualniany w sposób odpowiedni do panującej sytuacji epidemiologicznej. Jednakże w tym przypadku chodzi o obowiązki, jakie są nałożone na obywateli, a które powinny wynikać z przepisów ustawy, ta zaś nie nakłada tego rodzaju obowiązku w sposób szczegółowy, a jedynie określa ramy czasowe poddania się szczepieniom.
Wśród przeciwników szczepień pojawiał się pogląd, że poddanie dziecka szczepieniu pozostaje w zakresie samodzielnej decyzji rodzica, który ponosi odpowiedzialność za jego zdrowie i życie, ze względu na tzw. klauzulę sumienia wynikającą z Ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Dziecka. Jednakże nie do końca takie i podobne poglądy pokrywają się z obowiązującymi przepisami. O ile w stosunku do zalecanych szczepień ochronnych rodzic faktycznie może zadecydować, czy poddawać dziecko szczepieniu, o tyle w stosunku do szczepień obowiązkowych zakres decyzyjny rodzica jest ograniczony, a obowiązek szczepienia powinien być dochowany.
Należy tu jednak zastrzec sytuację, gdy w wyniku postępowania kwalifikacyjnego do szczepień lekarz stwierdzi przeciwwskazania do ich zastosowania, co uchyla obowiązek ich wykonania. Powyższą argumentację potwierdza słuszne stanowisko sądów, iż za niedopuszczalne należy uznać skorzystanie z tzw. klauzuli sumienia (tj. uprawnienia do odmowy poddania się świadczeniu zdrowotnemu) wobec ustawowego obowiązku szczepień ochronnych (Wyrok WSA w Białymstoku z 16.04.2013 r., sygn. akt II SA/Bk 18/13).
Czy wobec niespełnienia powyższego obowiązku organy administracyjne uprawnione są do zastosowania przymusu? Jak wskazuje praktyka oraz donosi prasa, sytuacja nie jest tak precyzyjnie określona, jakby można było przypuszczać po analizie przepisów Ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
W stosunku do szczepień ochronnych zakwalifikowanych jako obowiązkowe, ustawodawca przewidział możliwość zastosowania wobec przedstawicieli ustawowych dziecka lub jego opiekunów prawnych swoistego przymusu administracyjnego, zaś samo zaniechanie ukształtował jako wykroczenie, w myśl którego kto, sprawując pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, pomimo zastosowania środków egzekucji administracyjnej, nie poddaje jej określonemu obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu podlega karze grzywny do 1500 zł lub karze nagany (art. 115 ust. 2 Kodeksu wykroczeń).
Abstrahując od przepisów karnych, które mogą być zastosowane dopiero w drugiej kolejności, inspektor sanitarny, jako właściwy w tym przypadku organ administracyjny, w stosunku do rodzica bądź opiekuna faktycznego może skorzystać ze środka egzekucyjnego określonego przez przepisy Ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. z grzywny w celu przymuszenia. Charakter prawny wskazanego wyżej środka służy egzekucji spełnienia obowiązku wykonania czynności, której nie może spełnić inna osoba, co bezpośrednio dotyczy przedstawiciela ustawowego lub też opiekuna bezpośrednio sprawującego pieczę nad dzieckiem.
Jeżeli jednokrotne zastosowanie grzywny nie spowoduje wyegzekwowania nałożonego obowiązku, inspektor sanitarny uprawniony będzie do ponownego jej nałożenia w tej samej kwocie lub też kwocie wyższej. Jednakże żadna z tych grzywien nie może być każdorazowo wyższa od kwoty 10 tys. zł, zaś łącznie nie mogą przekroczyć sumy 50 tys. zł.
O ile literalna analiza przepisów może wydawać się dość jasna, to – wobec uprawnienia organu administracyjnego do nakładania grzywien – najnowsza linia orzecznicza sądów administracyjnych wskazuje na niekonsekwencję ustawodawcy w zakresie normowania praw i obowiązków jednostki przy jednoczesnym normowaniu uprawnień organu administracyjnego. Jednym z argumentów, który wyraża wątpliwość wobec obowiązku poddania dziecka w określonym czasie obowiązkowym szczepieniom ochronnym, jest fakt, iż konkretyzacja obowiązku następuje co roku w ramach Programu Szczepień Ochronnych w formie komunikatu, nie będącego źródłem prawa i obowiązku.
Taką konkluzję przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w jednej ze spraw, w której Powiatowy Inspektor Sanitarny w drodze decyzji administracyjnej zobowiązał rodziców do natychmiastowego stawiennictwa wraz z dzieckiem w punkcie szczepień gminnego zakładu opieki zdrowotnej celem przeprowadzenia szczepienia. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisów ustawowych, nie ma zatem podstawy prawnej do jego konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. (Wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r., II OSK 745/12). A zatem organ inspekcji sanitarnej nie jest uprawniony do wydania decyzji administracyjnej, która przymusi rodziców do natychmiastowego stawiennictwa w punkcie szczepień wraz z dzieckiem, celem poddania go odpowiednim szczepieniom. W zakresie możliwości organu pozostaje tylko nałożenie grzywny w postępowaniu egzekucyjnym, jednakże z uwagi na pewną niekonsekwencję ustawodawcy – co również zauważył Naczelny Sąd Administracyjny – uprawnienia te nie są określone w sposób precyzyjny, co może skutkować brakiem dostatecznego środka egzekucyjnego w stosunku do rodziców.
Choć polskie prawo jednoznacznie wskazuje na obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym, to w zakresie egzekucji pozostawia zbyt wiele wątpliwości co do kompetencji organów inspekcji sanitarnej. Dyskusyjne pozostaje również wskazanie, w jaki sposób należy rozumieć zdrowie – czy jako dobro publiczne czy też jako dobro indywidualne jednostki. W zakresie obowiązkowych szczepień ochronnych można by skłonić się ku stwierdzeniu, iż ich stosowanie ma na celu zabezpieczenie nie tylko jednostki, ale również społeczeństwa przed chorobami zakaźnymi. Ustawodawca winien doprecyzować zapisy ustawowe i wykonawcze, usuwając wątpliwości prawne w zakresie stosowania szczepień ochronnych.