Niesymetryczny dialog

Oliwia Tarasewicz-Gryt

Dialog, przejrzystość, partycypacja – te pojęcia mają zapewnić obywateli, że ich głos się liczy, gdy zapadają ważne decyzje. Projekty ministerialnych ustaw podlegają publicznym konsultacjom. To ważne, szczególnie w systemie opieki zdrowotnej. Myli się jednak ten, kto sądzi, że konsultacje to realny dialog z obywatelami.

Dobrze wyglądają, szczególnie gdy do opinii publicznej dociera informacja typu: „projekt ustawy trafił do sejmu po konsultacjach społecznych”. Powstaje wrażenie dwustronnych uzgodnień, słuchania głosu ekspertów, czasem pacjentów, dysponujących przecież unikatowym doświadczeniem i praktyką w leczeniu własnego schorzenia.

Realnie konsultacje niekoniecznie są dialogiem. Służą wprawdzie pozyskaniu opinii środowisk zainteresowanych przepisami projektowanymi przez rząd, ale władza nie ma obowiązku kierowania się opiniami i sugestiami, jakie uzyskała po ich przeprowadzeniu. Tak zdecydowała Rada Ministrów i takie informacje podaje Rządowe Centrum Legislacji. Rząd jest jedynie zobowiązany swoją decyzję uzasadnić i sporządzić raport z konsultacji. Każda organizacja, której głos nie został wzięty pod uwagę powinna więc otrzymać informację zwrotną, z której wynika, dlaczego jej postulaty zostały pominięte. Tak się jednak nie dzieje. Ponieważ nie ma określonej procedury sporządzania takich raportów i nie przewidziano tu żadnych ustawowych terminów ani konsekwencji prawnych, łatwo więc uznać, że raport taki wcale nie musi się ukazać.

Realnie konsultacje nie mają większego wpływu na kształt ustaw. Natomiast cały proces – od przekazania projektu zainteresowanym grupom aż po ostateczne sformułowanie nowych przepisów i wyjaśnienia skierowane pod adresem tych środowisk – ma wpływ na relacje rządu z tymi środowiskami, najczęściej organizacjami pozarządowymi. Te relacje to PR. PR, który nie jest rozumiany jako lukrowana fasada i gładkie frazesy, lecz bardzo książkowo, wręcz idealistycznie, jako kształtowanie zaufania i dobrych relacji.


PR fasadowy

Konsultacje publiczne w założeniu służą przejrzystości. Współpraca z różnorodnymi środowiskami interesariuszy jest jednym z kluczowych elementów demokracji. Jak można przeczytać na stronie RCL „Konsultacje publiczne są niezbędnym narzędziem do przeprowadzenia rzetelnej i kompleksowej Oceny Wpływu. Szeroko rozumiane konsultacje powinny być prowadzone przez administrację na każdym etapie podejmowania decyzji czy pracy nad projektowanym rozwiązaniem”. Teoretycznie zapewniają efekt synergii. Dzięki różnorodnym doświadczeniom i punktom widzenia stron zaproszonych do zgłaszania uwag, pozwalają na uwzględnienie interesów wielu grup i negocjacje optymalnych stanowisk. Badania wykazują jednak, że większość konsultacji społecznych ma charakter fasadowy.

W grudniu 2015 roku ukazał się raport z „Monitoringu prac legislacyjnych i konsultacji społecznych w ochronie zdrowia” wraz z rekomendacjami, sporządzony przez zespół prawników. Choć dużo w nim krytycznej interpretacji autorów, podano też liczne fakty wskazujące na niedociągnięcia w realizacji modelu włączania obywateli w proces decyzyjny. Z raportu wynika, że konsultacje nie spełniają swojej funkcji i często są wykorzystywane jedynie pro forma. Ministerstwo nie informuje szerzej o możliwości zgłoszenia opinii, zaś organizacje często nie potrafią same dotrzeć do informacji i właściwie ich wykorzystać. Wizerunkowi administracji rządowej szkodzą także dwie powszechne praktyki: bardzo krótki czas na przekazanie uwag oraz ignorowanie zgłaszanych postulatów (lub nieudzielanie informacji zwrotnej).


Kto pamięta o Kodeksie konsultacji?

W 2012 roku grupa ekspertów rządowych i pozarządowych zaproszonych do współpracy przez Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji, niedługo po poważnym sporze o ACTA, stworzyła zbiór wytycznych i rekomendacji nazwany „Kodeksem konsultacji”. Podobnie jak zawodowe kodeksy etyczne, tak Kodeks konsultacji nie jest wiążącym dokumentem. Wskazuje jedynie pewne kierunki. Zalecenia sprowadzają się do siedmiu punktów.


Dobra wiara

Zasada ta mówi, że konsultacje powinny być prowadzone w duchu dialogu obywatelskiego, w którym strony słuchają się i wykazują wolę zrozumienia odmiennych racji. Tymczasem – dla przykładu – projekt ustawy o zdrowiu publicznym został przekazany do konsultacji 24 kwietnia 2015 roku (piątek). Na uwagi środowiska był czas do 27 kwietnia (poniedziałek). Tak krótki okres na konsultacje powoduje, że wiele organizacji nie zajmuje stanowiska, nie mając czasu na przeanalizowanie projektu, skonsultowanie zapisów w projekcie z prawnikiem i sporządzenie pisma, w którym przedstawią swoje uwagi. Trudno mówić o woli zrozumienia, kiedy nie traktuje się drugiej strony po partnersku.


Powszechność

Konsultacje publiczne w założeniu mają być otwarte, powszechne i dać możliwość zabrania głosu każdemu obywatelowi, reprezentowanemu zazwyczaj przez fundacje i stowarzyszenia. Z uwagi na trudny dostęp do informacji nie każdy ma szanse odnieść się do projektu.

W regulaminie pracy Rady Ministrów wyraźnie oddzielono konsultacje publiczne od obowiązkowych procesów opiniowania. Do tych ostatnich zaprasza się tzw. ustawowych partnerów społecznych, czyli związki zawodowe, organizacje pracodawców i inne instytucje. Opiniowaniu służy powołana w ubiegłym roku Rada Dialogu Społecznego (zastępująca niewydolną Komisję Trójstronną). Dzięki temu rozróżnieniu nie można mówić o konsultacjach, jeśli jedynie skierowano projekt do zaopiniowania przez związki.

Tymczasem, wbrew zasadzie powszechności, odmówiono wysłuchania postulatów chorych na chorobę Parkinsona, argumentując, że fundacja reprezentująca chorych to nie organizacja społeczna w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy takiej interpretacji każda organizacja pozarządowa mogłaby zostać wykluczona z konsultacji.


Przejrzystość

Informacje o celu, regułach, przebiegu i wyniku konsultacji muszą być powszechnie dostępne. Mimo deklarowanej przejrzystości, w rzeczywistości jej brakuje. Autorzy raportu zauważają, że w Polsce istnieje zbyt wiele rozwiązań, które pozwalają na inicjowanie konsultacji publicznych. Nie ma między nimi synergii, co powoduje chaos i utrudnia dostęp do procesu decyzyjnego. Nie ma jednej czytelnej ścieżki, a polityka informacyjna Ministerstwa Zdrowia nie ułatwia dostępu do informacji. Dobrym narzędziem do komunikacji jest Internet, ale ministerstwo nie promuje go ani nie informuje szerzej o możliwości włączania się w proces podejmowania decyzji za pomocą konsultacji.

Zmiany u sterów niewiele tutaj usprawniły. Strona została odświeżona kilka miesięcy temu, jednak pod względem informacyjnym pozostawia wiele do życzenia. Brakuje zakładki „Projekty ustaw skierowanych do konsultacji społecznych”. Te projekty udostępniane są na stronie Rządowego Centrum Legislacji i tam pojawia się zakładka „Konsultacje publiczne” oraz „Stanowiska zgłoszone w ramach konsultacji”, jak i „Odniesienie się wnioskodawcy do uwag”, jednak od września 2015 roku rubryki te pozostają puste, choć takie konsultacje się odbywały.


Responsywność

Zasada powiązana z dialogowością postulowaną na początku: każdemu, kto zgłosi opinię, należy się merytoryczna odpowiedź w rozsądnym terminie, podanym na początku konsultacji. W komunikacji informacja zwrotna jest bardzo ważna. Ministerstwo, mimo iż powinno sporządzić i opublikować raport z przeprowadzonych konsultacji, często tego nie robi, zatem zainteresowani nie dowiadują się, dlaczego ich zdanie zostało pominięte.

W mediach pojawia się informacja „Po konsultacjach społecznych wprowadza się zmiany”, co daje wrażenie, że zainteresowane strony doszły do porozumienia. Opinia publiczna otrzymuje informację prawdziwą, a jednak niekompletną, czego świadome są jedynie zainteresowane organizacje. Organizacje pozarządowe mogą więc jedynie zaznaczyć swoje stanowisko, mają jednak świadomość, że nie mają żadnego wpływu na wdrażane później przepisy. To demotywuje.


Koordynacja

Konsultacje powinny mieć gospodarza odpowiedzialnego za nie zarówno merytorycznie, jak i organizacyjnie, który jest odpowiednio umocowany w strukturze administracji. Przy chaotycznym procesie przeprowadzania konsultacji – począwszy od ich ogłaszania po raportowanie – koordynacji wyraźnie brakuje. Autorzy raportu dostrzegają, że organizacje mają kłopoty z uzyskaniem informacji, nie wiedzą na jakim etapie prac znajduje się projekt, czy jest jakiś postęp. Ministerstwo nie podaje też harmonogramu prac nad projektami, trzeba samodzielnie docierać do tych informacji, zamieszczanych na różnych podstronach, przekierowywanych ze stron MZ do RCL lub na strony sejmu. Chaos nie sprzyja konstruktywnym rozwiązaniom.


Przewidywalność

Konsultacje powinny być prowadzone od początku prac nad dokumentem rządowym w sposób zaplanowany i na podstawie czytelnych reguł. Brak jasnych zasad, a także wiedzy i umiejętności, jak organizować i prowadzić konsultacje społeczne – oraz jak w nich efektywnie uczestniczyć – powodują, że narzędzie to nie pełni swojej roli. Rodzi to niechęć i frustrację. Demotywuje organizacje pozarządowe, które nie czują się partnerem dla MZ, nie stanowi też żadnego wyzwania dla administracji, która ma świadomość jego fasadowości.


Poszanowanie interesu
ogólnego

Chociaż poszczególni uczestnicy konsultacji mają prawo przedstawiać swój interes, to ostateczne decyzje podejmowane w wyniku przeprowadzonych konsultacji powinny reprezentować interes publiczny. Inaczej konsultacje stają się lobbingiem, konieczne są więc negocjacje i kompromisy. Przy negocjacjach ważna jest równowaga. Z raportu wynika, że przedstawiciele organizacji pacjenckich często koncentrują się wyłącznie na wąskim interesie swojej grupy i są przekonani, że konsultacje stanowią formę wymuszania konkretnego stanowiska. Jeśli nie udaje się go uzyskać, uważają, że konsultacje zawiodły. Po raz kolejny okazuje się, że konieczna jest edukacja.

Minister Radziwiłł, przedstawiając swój program podczas pierwszego wystąpienia w sejmie, deklarował współpracę z pozarządowymi organizacjami pacjenckimi. Autorzy raportu (przygotowanego jeszcze w poprzedniej kadencji sejmu) wykazują, że Ministerstwo Zdrowia korzystało często z opinii specjalistów: prawników i ekonomistów, ale rzadko sięgało do zasobów największego zespołu ekspertów – pacjentów. Jest więc nadzieja na dobrą zmianę, zwłaszcza że pacjenci potrafią się dziś zorganizować, są świadomi i doświadczeni, co czyni ich wyjątkowymi ekspertami systemu, z ogromnym doświadczeniem i wiedzą na temat funkcjonowania systemu ochrony zdrowia w Polsce w praktyce.


Pomiędzy dialogiem
a obwieszczeniem?

Istnieje kilka poziomów komunikacji. Na najniższym plasuje się „Brak informacji” (czyli de facto brak komunikacji). Nieco wyżej znajdziemy „Informowanie” czyli jednostronną komunikację od źródła (poszczególne gabinety rządu) do odbiorców (obywateli). To inaczej obwieszczenie. Kolejny szczebel to „Współdecydowanie”, czyli udział reprezentantów obywateli w projektowaniu przepisów, np. negocjacje prowadzone w Radzie Dialogu Społecznego między stroną rządową, pracownikami (związkami zawodowymi) i pracodawcami. Powołując jej pierwszych członków prezydent Andrzej Duda zadeklarował głęboką wiarę, że jej strony będą miały „poczucie, że słowo dialog w nazwie rady nie jest fałszem; że rada jest radą prawdziwego, rzetelnego i rzeczywistego dialogu”. Nawiązywał tutaj do wydarzeń z 2013 roku, kiedy to dialog okazał się, zdaniem związków zawodowych, fałszem i komunikacja się urwała. Trudno na razie mówić o rezultatach zmiany, ponieważ Rada Dialogu Społecznego dopiero zaczyna działalność i zmiana na razie ograniczyła się do zmiany nazwy.
Skrajnym modelem współpracy przy pracy nad ustawami jest referendum, włączające do społecznej debaty wszystkich obywateli oraz budżet partycypacyjny.

Konsultacje zaś znajdują się pomiędzy jednostronnym informowaniem (powiadamianiem) obywateli a współdecydowaniem. Niektóre kwestie „mogą zbliżać się” – jak czytamy na stronie RCL – do negocjacji, jednak nadal pozostają odrębne.


Po co więc konsultacje?

Zdaniem Rady Ministrów, ta „pozycja środka” jest bardzo ważna, bowiem oznacza, że chodzi o „coś więcej” niż poinformowanie o już podjętych decyzjach, choć uczestnicy konsultacji po stronie społecznej nie mogą traktować zgłaszanych przez siebie opinii i postulatów jako wiążących. Konsultacje są więc „formą niesymetrycznego dialogu”. Rząd ma prawo do podejmowania ostatecznych decyzji, ale też ponosi polityczne konsekwencje takiego stanu rzeczy.

Jakie konsekwencje ma publikowanie tego rodzaju raportów? Prawnie – żadne, ponieważ MZ nie jest przez Radę Ministrów zobowiązane do innego postępowania. Konsekwencje mogą mieć wymiar jedynie (lub aż) wizerunkowy, szczególnie gdy weźmie się pod uwagę rekomendacje dane przez autorów. Jeśli zaś chodzi jedynie o dobre wrażenie, to długa jeszcze droga zarówno przed administracją rządową, jak i organizacjami, zanim wypracowane rozwiązania zaczną efektywnie pełnić swoje funkcje.

Najpopularniejsze artykuły