SZ nr 92–93/2000z 23 listopada 2000 r.
Uznawanie kwalifikacji zawodowych lekarzy w Unii Europejskiej
Elżbieta Buczkowska
Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską, gwarantujący swobodę przepływu pracowników na terytorium Wspólnoty, w art. 39 precyzuje, że swoboda ta oznacza zakaz jakiejkolwiek dyskryminacji opartej na przynależności państwowej odnośnie do zatrudnienia, wynagrodzenia i innych warunków pracy. Artykuł ten w ust. 3 stanowi dalej, że swoboda obejmuje prawo do odpowiadania na aktualne oferty pracy, do swobodnego poruszania się w tym celu po terytorium Wspólnoty, przebywania w jednym z państw członkowskich w celu wykonywania na jego terytorium pracy zgodnie z postanowieniami prawa krajowego dotyczącymi pracowników krajowych oraz do pozostania na terytorium tego państwa po ustaniu zatrudnienia.
Jednym z założeń Wspólnoty, zmierzającym do pełnej realizacji powyższej zasady swobodnego przemieszczania się pracowników, jest stworzenie szerokich możliwości dla osób, które pragną wykonywać zawód w kraju członkowskim, innym niż ten, w którym zdobyły niezbędne do jego wykonywania kwalifikacje. Zawarte w art. 39 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską sformułowania, dotyczące swobody przepływu pracowników, nie zawierają jednak wystarczającej gwarancji umożliwiającej obywatelowi jednego państwa członkowskiego skuteczne domaganie się uznania prawa do wykonywania wyuczonego zawodu na terenie innego państwa członkowskiego. Znaczącą barierę w tym względzie stanowią państwowe wymogi uzależniające dostęp do pewnych specjalnie regulowanych zawodów od posiadania kwalifikacji potwierdzonych przez odpowiednie świadectwo lub dyplom, uzyskany wyłącznie w upoważnionych organach lub instytucjach tego państwa, a nierzadko również – od członkostwa lub opłacania składki na rzecz wskazanej organizacji zawodowej. Powyższa kompetencja państw członkowskich do regulowania własnych zasad wykonywania zawodu, w sytuacji braku właściwych przepisów wspólnotowego prawa pochodnego, mogłaby w sposób znaczny ograniczyć gwarantowaną w art. 39 swobodę przepływu pracowników.
W celu ujednolicenia zatem systemów uznawania dyplomów i kwalifikacji poszczególnych państw członkowskich Wspólnoty, począwszy od początku lat 70. wydano grupę tzw. dyrektyw sektorowych, których istotą jest wprowadzenie systemu automatycznego uznawania przez państwo przyjmujące pracownika dyplomów i kwalifikacji zawodowych uzyskanych przez niego w innym państwie członkowskim. Dyrektywy te obejmują w dużej mierze zawody wykonywane przez osoby pracujące na własny rachunek, tj. korzystające ze swobody przepływu przedsiębiorczości lub usług (art. 43 oraz 49 Traktatu). Niektóre z dyrektyw sektorowych, np. dotyczące lekarzy, zawierają też klauzule zakładające stosowanie ich również w stosunku do pracowników świadczących pracę na podstawie umowy o pracę (tu: w ramach systemu ubezpieczeń społecznych).
Początkowe regulacje zakładały że państwa członkowskie osiągną porozumienie co do minimalnego standardu wykształcenia, wymaganego do uzyskania kwalifikacji w danym zawodzie. Dla poszczególnych zawodów przyjęte zostały dwie dyrektywy: jedna, określająca minimalny poziom wykształcenia i przeszkolenia, wymaganego w celu wykonywania danego zawodu, i druga, zawierająca postanowienia dotyczące wzajemnego uznawania przyznawanych w poszczególnych krajach członkowskich dyplomów, świadectw i poświadczeń. Automatycznie są zatem uznawane jedynie te dyplomy, świadectwa i poświadczenia, które spełniają wymagania określone w dyrektywach.
W odniesieniu do zawodu lekarza, kwestie uznawania kwalifikacji zawodowych zostały początkowo uregulowane przepisami dwóch dyrektyw sektorowych. Ze względu jednak na fakt, iż podlegały one wielokrotnym zmianom, w wyniku których ich regulacja stała się nieprzejrzysta, zakres ich normowania został objęty Dyrektywą Rady 93/16/EWG z 5 kwietnia 1993 r. w sprawie ułatwienia swobodnego przepływu lekarzy oraz uznawania ich dyplomów, świadectw i innych poświadczeń kwalifikacji zawodowych.
Istotą regulacji ww. dyrektywy jest wprowadzenie systemu automatycznego uznawania przez państwo przyjmujące pracowników dyplomów i wynikających z nich kwalifikacji zawodowych w zakresie podejmowania i wykonywania praktyki w zawodzie lekarza, uzyskanych w innym państwie członkowskim. Oznacza to, iż w przypadku uzyskania kwalifikacji zagranicznych przez poszczególnych specjalistów, państwo przyjmujące ich jest zobowiązane uznać dowody posiadania owych formalnych kwalifikacji w taki sam sposób, w jaki państwo to honoruje kwalifikacje przez siebie poświadczone. Dyrektywa ta wymienia rodzaje dyplomów wydawanych w poszczególnych państwach członkowskich, które to dyplomy są uważane za równoważne, na podstawie minimalnych wymagań kształcenia praktycznego i teoretycznego określonych w poszczególnych procedurach, co oznacza, że państwo przyjmujące specjalistów nie dokonuje dalszej oceny w zakresie zawartości dyplomu.
Funkcjonowanie powyższego systemu opiera się przede wszystkim na fundamentalnym zakazie dyskryminacji ze względu na obywatelstwo, nakładającym na właściwe władze państw członkowskich Wspólnoty obowiązek stosowania takich samych wymagań wobec osób będących obywatelami innych państw członkowskich, przemieszczających się w celu wykonywania zawodu medycznego, jak wobec osób będących ich obywatelami. Zasada niedyskryminacji na tle narodowościowym odnosi się zatem w szczególności do kwestii wydawania zezwoleń wymaganych do prowadzenia praktyki lekarskiej, jak również rejestracji i członkostwa w organizacjach i instytucjach zawodowych.
Dyrektywa Rady 93/16/EWG reguluje wiele kwestii szczegółowych, dotyczących zasad i warunków uznawania kwalifikacji zawodowych lekarzy, jak również wprowadza zasady postępowania w przypadku wymagań towarzyszących temu uznaniu. W powyższym zakresie dyrektywa określa przede wszystkim minimalny zakres kształcenia zarówno ogólnego, jak i specjalistycznego w zakresie medycyny, okres jego trwania oraz sposób nadzoru nad odbywanym kształceniem. Zgodnie z brzmieniem jej art. 23 oraz 26, pełne wykształcenie z zakresu medycyny ogólnej powinno obejmować co najmniej 6-letni kurs bądź 5500 godzin zajęć teoretycznych i praktycznych, prowadzonych pod nadzorem uniwersytetu. W odniesieniu do kształcenia specjalistycznego, państwa członkowskie zobowiązane są natomiast do zagwarantowania minimalnego okresu jego trwania. Dyrektywa dokonuje podziału podstawowych specjalizacji na trzy grupy oraz określa minimalny okres szkolenia w wymienionych w nich specjalizacjach. Kształcenie w obszarach należących do grupy pierwszej, tj. np. w chirurgii ogólnej, neurochirurgii lub ortopedii powinno trwać co najmniej pięć lat, w specjalizacjach grupy drugiej, np. ginekologii, neurologii oraz psychiatrii – co najmniej cztery lata, a w grupie trzeciej, obejmującej m.in. anestezjologię – trzy lata.
Uznanie kwalifikacji zdobytych w wyniku ukończenia kształcenia spełniającego powyższe wymogi minimalne powinno się odbywać automatycznie. Państwa członkowskie mogą jednak wprowadzić wymóg przedstawienia przez osobę ubiegającą się o uznanie kwalifikacji w zakresie wykonywania zawodu lekarza – oprócz formalnego zaświadczenia posiadania stosownego wykształcenia – dokumentu, w którym odpowiednie władze kraju pochodzenia tej osoby lub kraju, z którego ona przybywa, potwierdzają, że dane świadectwa odbycia szkolenia odpowiadają wymogom dyrektywy. Państwo członkowskie nie jest natomiast upoważnione do żądania od przyjmowanego przez siebie praktykującego lekarza, który posiada dyplomy uzyskane w innym państwie członkowskim, uznawane na podstawie Dyrektywy Rady 93/16/EWG, jakiegokolwiek dodatkowego kształcenia w celu prowadzenia praktyki w ramach systemu ubezpieczeń społecznych także w przypadku, gdy tego rodzaju kształcenie jest wymagane od osób posiadających dyplomy z zakresu medycyny uzyskane na terytorium danego państwa. Oznacza to, iż obywatel państwa członkowskiego, który uzyskał dyplom wymieniony w dyrektywach o koordynacji w jednym z państw członkowskich Wspólnoty i który dzięki niemu może wykonywać zawód na jego terytorium, jest uprawniony do podjęcia działalności zawodowej w państwie, którego nie jest obywatelem, nawet jeżeli to państwo członkowskie wymaga – w celu podjęcia takiej działalności – od posiadaczy dyplomów uzyskanych w tym państwie dodatkowego szkolenia (stażu) (orzeczenie ETS w sprawie 246/80 z 3 października 1981 w sprawie Broekmueulen przeciw Huisartie Commissie).
Jeżeli państwo członkowskie wymaga od swoich obywateli pragnących podjąć czynności zawodowe lekarza np. świadectwa zdrowia fizycznego i psychicznego, państwo to ma obowiązek przyjąć jako wystarczający dowód takiego zdrowia dokumenty wymagane w państwie członkowskim, z którego cudzoziemiec pochodzi. Analogiczna zasada znajduje zastosowanie do krajowych przepisów korporacyjnych, wymagających od kandydatów takich cech, jak np. nieskazitelny charakter oraz nieposzlakowana opinia.
Przepisy prawa krajowego poszczególnych państw członkowskich nie mogą uzależniać uzyskania prawa do wykonywania zawodu lekarza od pozytywnego złożenia egzaminu z języka. Oznacza to, iż znajomość języka państwa przyjmującego lekarza nie może stanowić kryterium dopuszczenia go do wykonywania zawodu. Znajomość języka może być natomiast wymagana w regulaminie korporacji zawodowej, w formie kursu językowego. W wielu państwach członkowskich od lekarzy prowadzących prywatną praktykę nie wymaga się jednak posługiwania językiem państwa przyjmującego w żadnej formie, pozostawiając ocenę wiarygodności takiego lekarza samym pacjentom.
Dyrektywa nakłada ponadto na wszystkie państwa członkowskie obowiązek umożliwienia lekarzom posługiwania się uzyskanymi tytułami, pod warunkiem spełniania przez nie wymogów przewidzianych w jej szczegółowej regulacji, w państwie, w którym zostały uzyskane. Państwo przyjmujące może wymagać, by tytuły takie były zaopatrzone nazwą i adresem instytucji lub komisji egzaminacyjnej, która je nadała. Jeżeli jednak tytuł naukowy używany w państwie członkowskim, z którego lekarz pochodzi, może być mylony w państwie, które go przyjmuje, z tytułem wymagającym w tym państwie dodatkowego kształcenia, którego zainteresowany lekarz nie posiada, państwo przyjmujące może wymagać od takiego lekarza posługiwania się zdobytym tytułem naukowym w określonej formie.
Jak z powyższego wynika, regulacja prawa Unii Europejskiej w obszarze uznawania kwalifikacji zawodowych lekarzy wprowadza wiele instytucji, które nie mają swoich odpowiedników w regulacji prawa polskiego. W wielu natomiast kwestiach szczegółowych, na przykład w odniesieniu do obowiązku odbycia stażu oraz złożenia egzaminu końcowego, prawo polskie odbiega od wymaganych standardów europejskich. Powyższe niezgodności usuwane są systematycznie w ramach procesu harmonizacji naszego prawa.